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De Projeto Paisagístico
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  • Alcances e limitações dos Instrumentos Urbanísticos na construção de cidades democráticas e socialmente justas.

João Sette Whitaker Ferreira


Muitos imaginam que o caos é praticamente o sinônimo de vida urbana, que a cidade traz consigo problemas de transporte, saúde e saneamento, segurança e tantas outras reclamações, enquanto na verdade, esses fatos encontrados nas cidades brasileiras nada mais são do que uma consequência do processo histórico de formação do país por meio dos desajustes estruturais de nossa sociedade e que se refletem espacialmente no território. É desde a colinazação com a ideia de trocas, é desde a abolição da escravatura e a forma de fazer com que negros não possuam terras, e é desde o estouro do crescimento das cidades no século XX que faz com que as cidades se tornem o que elas são hoje.

Foi a partir da década de 60 que houve a grande explosão dos pólos urbanos por meio do crescimento da parceria do mercado nacional e internacional que tinham como objetivo a busca de mão de obra barata possível devido a sua abundância de disponibilidade nas cidades, porém, essas indústrias, ao mesmo tempo que buscam força de trabalho são incapazes de oferecer habitação, infra-estrutura e equipamentos urbanos que garantissem qualidade de vida aos trabalhadores. Aqui, ao contrário do modelo fordista de ciclo completo do consumo, o capitalismo se revelou explorador das massas e voltado ao mercado exterior. Assim, surge, segundo Maricato (1996 e 2000) a 'urbanização de baixos salários', advinda de situações da nossa estrutura colonial.

Na grande expansão das cidades, os trabalhadores se assentavam nas periferias sem infra-estrutura adequada, onde inclusive o Estado os incentivava a se estabelecer ali por meio de suas políticas habitacionais, enquanto o miolo da cidade estava dividido em pose dos mais abastados e por terrenos vagos sujeitos a especulação. Dessa forma, mantendo o contexto dos baixos valores da força de trabalho, o quadro de pobreza se eleva e anos depois cerca de 50% da população das cidades se encontra em situação de informalidade (favelas, cortiços e loteamentos clandestinos). O que mais se observa, é que os investimentos das políticas públicas no país estão, em sua maioria, associadas ao eixo de desenvolvimento das próprias elites.

Mesmo na época militar, com o aumento da produção da habitação popular por meio do BNH, observa-se a busca mais pelos resultados quantitativos do que qualitativos, que consequentemente rendia frutos políticos e lucros para as empreiteiras. Porém, os custos gerados acabavam por não permitir que famílias abaixo de 5SM participassem do programa, que na verdade, aumentavam cada vez mais dentro do contexto urbano. É então, que os 'excluídos' do milagre econômico buscam reinvindicar a regularização dos loteamentos clandestinos e a construçaõ de equipamentos e infra-estruturas que os atendessem o que finda em aprovação de algumas leis, a primeira em 1979, a Lei 6766, regulando o parcelamento do solo e criminalizando o loteador irregular.

Para entender então a nossa forma de regulação do Estado na cidade, é necessário voltar e entender o keynesiasmo que buscava promover uma distribuição mais justa das riquezas entre os trabalhadores, e para que isso ocorresse se fez necessário que o Estado desevolvesse um papel fundamental na mediação entre os interesses do capital e do trabalho, um papel que se reproduzia na saúde, na habitação, na educação, etc. No intuito de diminuir a variação social na produção urbana, o Estado integra as políticas habitacionais as cidades evitando o processo completo de gentrificação, mesmo que a gentrificação tenha ocorrido de certa maneira nos países europeus desse sistema. Mas o que se vê de fato é o importante papel do Estado no controle urbano. É a partir dessa idéia que são criados os intrumentos jurídicos e financeiros que dá ao Estado poder regulador sobre o uso e ocupação do solo por meio dos parâmetros urbanísticos e crédito para incentivar insenções através do cumprimento de determinadas ações do setor privado.

Portanto, o plano diretor é um conjunto de diretrizes urbanísticas destinadas a organizar e induzir formas desejáveis – do ponto de vista do Poder Público – de ocupação e uso do solo. Um dos problemas é que quando se pensa em participação da população no desenvolvimento da cidade, associasse somente os Orçamentos participativos ou mesmo os Planos Diretores que nunca serão efetivamente concretizados. O melhor seria que a participação ocorresse em todas as estruturas de gestão, como por exemplo os conselhos participativos de habitação e política pública que já estão implantados em várias cidades.

Os instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano tem como objetivo refrear o poder especulativo e regular o preço da terra de certa forma punindo o meu proprietário, o forçando ao exercício da função social. Isenções tributárias podem ser usadas para incentivar reformas e/ou novos usos, e linhas de financiamento podem ser pensadas, por exemplo para reabilitação de imóveis em área central, para auxílio-moradia à população ameaçada de expulsão por causa da valorização fundiária/imobiliária, e assim por diante, para incentivar o aluguel de baixo custo no mercado privado, e assim por diante. O IPTU progessivo, acaba adquirindo um caráter muito mais punitivo do meu proprietário e de contenção do mercado imobiliário e sua especulação do que um objeto de arrecadação do Estado, mas ao mesmo tempo trabalhoso por ter que se tratar caso a caso e requerer um levantamento trabalhosos dos possíveis casos de aplicação. Já a Operação Urbana Consorciada possui o argumento de esse instrumento ser o de possibilitar “parcerias” entre o Poder Público e o setor privado, através das quais o capital privado, interessado na compra do “solo-criado”, acaba financiando a recuperação da cidade, naquele trecho específico. O que por um lado é bom ao Estado ao incentivar uma renovação gratuita ao seus cofres, acaba por entregar a cidade ao mercado imobiliário, exemplo da OUC da Faria Lima em São Paulo. No intuito de não dizer que as renovações urbanas estão sendo feitas as custas do capital privado, o próprio Estado de antemão investe em algumas infra-estruturas na cidade para receber os investimentos privados, poém, o maior problema é que se OUC não der certo, o prejuízo do Estado se multiplica. Os Cepacs são estoques de áreas construíveis negociáveis na bolsa de valores que também estão associados as OUCS, de forma a arrecadar para o Estado fundos de uma vez só.


  • A “fórmula mágica” da parceria público-privada: Operações Urbanas em São Paulo

Mariana Fix


Recentemente, as operações urbanas consorciadas estão em destaques nas cidades brasileiras como São Paulo, onde em 2002, no novo Plano Diretor Estratégico da Cidade inclui oito propostas como a fórmula mágica de tratamento da terra urbana. Lado a lado na importancia com IPTU progressivo no Estatuto da Cidade, as OUCS são defendidas como um meio de viabilizar grandes obras na cidade mesmo com problemas orçamentários do Estado, trazendo também adensamento e infra-estrutura para a região, além de não gerar gastos extras ao governo que pode investir nas demais áreas prioritárias e recupera a 'mais valia urbana'.

Entretanto, esquece-se que um sistema similar já havia sido experimentado: operações interligadas, onde de maneira bem curta o Estado arrecadava dinheiro pelo pagamento da contrapartia que dava o direito de construir além do permitido (mas nesse caso analisado lote a lote), e esse dinheiro se interligava à um Fundo Municipal de Habitação de interesse social. Naquela época, a lei foi bastante critica por urbanistas, inclusive, pois, poderiam trazer intervenções muito pontuais e que desconsideravam o suporte da infra-estrutura da cidade e por fim, o ganho não compensava o investimento. E assim como as OUCS, já nas operações interligadas se via obras nas áreas de maior interesse imobiliário que gerou uma pressão muito grande por infra-estrutura como túneis, viadutos, etc. que são muito mais caros do que habitações sociais. E não somente isso, os investimentos acabavam sendo isolados por parte do setor privado também, eram construídos um ou dois equipamentos maiores, mas sem atrair maciçamente os agentes privados não gerando a 'renovação urbana' que se esperava.

Em 1970, as cidades americanas pareciam ter encontrado a fórmula mágica para o planejamento urbano, Business Improvement Districts. O BID inicialmente funcionava como uma arrecadação voluntária até o momento em que ela instaurado oficialmente no municipio, onde essa arrecadação feita pelo Estado era entregue ao BID que iria gerir e investir na manutenção e melhoria de áreas públicas. O modelo funcionava com a ideia de que os negócios usassem isso como fator de atração de mais investidores privados. O planejamento deixou de controlar o crescimento urbano, passando a encorajá-lo por todos os meios possíveis e imagináveis. As OUCS de São Paulo acabam por iniciar-se num sentimento análogo ao americano.

Mas no projeto da Faria Lima, se vê um paradoxo a esse ideal já que inúmeras quadras seriam derrubadas numa renovação urbana ao estilo hausmaniano e então gerar um remanejamento de grandes áreas pelo poder público, o que era de grande interesse do setor privado que se beneficiaria com o aumento do 'padrão de urbanização'. Em São Paulo, é possível notar como as operações situam-se na área de expansão do capital imobiliário, a fim de constituir ou consolidar pólos de negócios, as chamadas novas centralidades; ou, ainda, em regiões consideradas “deterioradas”, como o centro histórico, integrando um projeto de “recuperação” ou “revitalização”.

Ao se sair desse modelo imposto pelo mercado imobiliário, encontra-se dificuldade na venda do empreendimento, como é o caso da Água Branca que particularmente saiu do eixo da Cidade Velha revitalizada ou das áreas de especulação.

Ainda é muito controversa a situação das OUCS nas cidades, há quem a defenda e crê que reconhecer que o mercado imobiliário é um dos grandes protagonistas da vida urbana é um grande avanço. Porém, sabe-se que os impactos dessas intervenções ainda são desconhecidos e que mesmo haja políticas sociais para os mais carentes e afetados pela operação, elas na verdade não os abrangem de forma devida. Ainda, no Brasil, não existe essa fórmula mágica, pois aplicada a OUC, ela estaria sujeita ao mercado imobiliário a cidade vendida ao interesse privado.



  • Crítica

O que se percebe dos dois autores é que os intrumentos de regulação urbana por parte do Estado ainda é muito deficitário, eles possuem, como diz Ferreira, um embasamento histórico social de falha na sociedade. A cidade por si só, não é o problema, mas sim a cultura a que se está inserida e mesmo o poder público não é capaz de regulá-la somente com criação de leis, mas somente através de uma posição firme do seu cumprimento agravando seu relacionamento com o capital financeiro.

Mariana Fix, utiliza-se, então de um dos intrumentos mais utilizados hoje nas grandes cidades brasileiras, a OUC, para exemplificar de forma prática as falhas da gestão das propostas reguladoras do Estado sobre o uso e ocupação do solo que por fim é entregue ao setor imobiliário como é o caso da Faria Lima que gera ainda a gentrificação como processo de reurbanização da cidade.